Union européenne : à quelle étape en sont les demandes d’adhésion ?

La Commission européenne a donné, mercredi 8 novembre, un avis favorable à l’ouverture de négociations formelles pour que l’Ukraine et la Moldavie puissent rejoindre l’Union européenne (UE). Elle a aussi suggéré d’accorder à la Géorgie le statut de candidate à l’UE. Ces recommandations doivent encore être approuvées lors d’un sommet des dirigeants des 27 Etats membres à Bruxelles, les 14 et 15 décembre.

« L’élargissement est une politique vitale pour l’Union européenne. L’achèvement de notre Union est l’horizon naturel de notre Union. Compléter notre Union répond également, en ce moment même, à une forte logique économique et géopolitique », a déclaré la présidente de la Commission européenne, Ursula von der Leyen. Dix ans après l’adhésion de la Croatie, en 2013, une dizaine de pays frappent désormais à la porte des Vingt-Sept. Mais au-delà des intentions, les processus sont longs et complexes.

Quels sont les pays candidats ?

Huit pays sont officiellement candidats : l’Albanie, la Bosnie-Herzégovine, la Macédoine du Nord, la Moldavie, le Monténégro, la Serbie, la Turquie et l’Ukraine. S’ajoutent deux candidats potentiels, la Géorgie et le Kosovo, dont les candidatures ont été déposées mais pas encore officiellement approuvées par l’UE.

L’Islande, la Norvège et la Suisse ont un temps voulu rejoindre le bloc, mais ont depuis retiré leurs candidatures.

Quelles sont les étapes pour adhérer à l’UE ?

Avant même de pouvoir déposer sa candidature, un Etat doit remplir deux conditions essentielles.

1. Faire partie de l’Europe géographique. La candidature du Maroc pour intégrer la Communauté économique européenne (ancêtre de l’UE) a ainsi été rejetée en 1987 sur cette base.
2. Respecter et s’engager à promouvoir les valeurs communes de l’UE, notamment l’Etat de droit, la démocratie, les droits humains ou encore l’égalité entre les hommes et les femmes.

L’Etat doit soumettre une candidature formelle au Conseil de l’UE, l’institution qui rassemble les Etats membres. Au préalable, la Commission européenne examine la capacité de l’Etat candidat à respecter les critères d’adhésion, dits « critères de Copenhague », notamment une démocratie stable, l’Etat de droit et une économie de marché opérationnelle. Ensuite, les Etats membres doivent se mettre d’accord à l’unanimité pour octroyer au pays le statut de candidat.

En cas d’accord, les négociations préalables à l’adhésion peuvent débuter. L’ensemble de la législation de l’UE – l’« acquis communautaire » – est divisé en trente-cinq chapitres. Les négociations d’adhésion ne peuvent avoir lieu qu’une fois tous les chapitres clos. L’adhésion d’un nouveau membre doit ensuite être approuvée à l’unanimité par le Conseil de l’UE et par le Parlement européen.

Où en sont les candidatures des pays des Balkans ?

Le Monténégro, la Serbie, la Macédoine du Nord et l’Albanie sont au stade des négociations, mais avec peu d’avancées. La Bosnie-Herzégovine et le Kosovo ne les ont pas encore commencées.

« Il y a une course entre pays de la région pour être les premiers après les Croates à intégrer l’UE », observe Yves Bertoncini, consultant et professeur en affaires européennes. « Les pays des Balkans sont dans l’antichambre de l’Union européenne depuis plus de vingt ans, rappelle Florent Marciacq, spécialiste des Balkans à l’Institut français des relations internationales. Il y a une forme de lassitude : ça fait des années et des années que les Européens promettent de relancer le processus d’adhésion, mais dans les faits, on a du mal à voir les choses bouger dans la région. »

• Monténégro. Théoriquement candidat le plus avancé avec trente-trois chapitres ouverts sur trente-cinq, le Monténégro a « souffert d’une profonde polarisation et d’une instabilité politique » , selon le rapport 2023 du Parlement européen. Le législateur européen s’inquiète aussi des tentatives d’interférences étrangères dans le pays mais se félicite de l’alignement du Monténégro pour les sanctions contre la Russie.
• Serbie. Le chemin de la Serbie vers l’intégration est miné par ses rapports conflictuels avec ses voisins. Les accusations d’ingérence de Belgrade au Kosovo mais aussi en Bosnie-Herzégovine et ses relations étroites avec Moscou menacent le processus d’adhésion serbe. Au dernier forum de Davos, le président serbe, Aleksandar Vucic, a fait savoir que son pays « n’était plus aussi enthousiaste qu’avant » à l’idée de rejoindre les Vingt-Sept. Dans un sondage réalisé en 2022, une majorité de Serbes se sont positionnés pour la première fois contre une adhésion.
• Macédoine du Nord. Si le pays est officiellement candidat depuis 2005, les négociations d’adhésion n’ont débuté qu’en 2022, en raison de l’opposition de deux Etats membres. La Grèce a levé son veto en 2018 lorsque Skopje a accepté de renoncer à sa dénomination « Macédoine », qui correspond également à une région hellène. La Bulgarie a donné son accord en 2022, quand son voisin a accepté de changer sa Constitution pour reconnaître la minorité bulgare du pays.
• Albanie. Le pays a aussi dû attendre 2022 pour l’ouverture des négociations d’adhésion, l’UE ayant lié sa candidature à celle de la Macédoine du Nord. La Commission a salué ses progrès dans l’alignement de sa politique étrangère sur celle de l’UE, mais estime que « des efforts supplémentaires sont nécessaires en matière de liberté d’expression, de questions relatives aux minorités et de droits de propriété, ainsi que dans des domaines-clés de l’Etat de droit, tels que la lutte contre la corruption et la criminalité organisée ».
• Bosnie-Herzégovine. Après avoir déposé sa demande d’adhésion en 2016, la Bosnie-Herzégovine est officiellement candidate depuis décembre 2022, ce qui a apporté « une dynamique positive indispensable » pour les réformes – notamment judiciaires –, selon la Commission. Mais des réformes constitutionnelles et électorales sont encore nécessaires afin d’ouvrir des négociations d’adhésion, selon l’exécutif européen.
• Kosovo. Plus jeune Etat européen, le Kosovo, indépendant depuis 2008, a déposé sa candidature en décembre 2022. La perspective européenne y bénéficie d’un très large soutien populaire. Signe de rapprochement, les Kosovars seront exemptés de visas pour circuler dans l’espace Schengen à partir du 1^er janvier 2024. L’adhésion n’est toutefois pas acquise et dépend en grande partie de la normalisation des relations du Kosovo avec la Serbie.

L’élargissement de l’Union européenne est éminemment politique : « Une adhésion est un processus de cooptation par les Etats membres. Là-dessus, il y a un très grand nombre d’incertitudes avec de possibles blocages qui rendent l’horizon d’adhésion extrêmement vague, estime Florent Marciacq. Ce sont souvent les pays voisins qui bloquent, en raison de contentieux bilatéraux. »

« La problématique de la libre circulation des personnes et [celle] de la concurrence économique » peuvent également effrayer les adversaires de l’élargissement, complète Yves Bertoncini. Le spécialiste des affaires européennes rappelle toutefois l’argument majeur en faveur de l’élargissement vers le Sud-Est : « Empêcher que les Balkans ne deviennent une zone grise où viendraient interférer la Russie, la Chine, l’Arabie saoudite ou la Turquie, au milieu de l’UE. C’est une consolidation, plus qu’un élargissement, car les Balkans sont un trou au sein de l’UE ».

Qu’en est-il des autres prétendants à l’adhésion ?

• Turquie. La relation entre la Turquie et l’UE est ancienne et tumultueuse. Déposée dès 1987, la candidature d’Ankara n’est officialisée qu’en 1999 par l’Union européenne, qui attend encore 2005 pour entamer les négociations d’adhésion. Les réticences initiales de certains Etats, comme le poids démographique qui chamboulerait les équilibres du bloc, se renforcent avec la dérive autoritaire de Recep Tayyip Erdogan. Si bien que pour l’UE, les négociations sont depuis 2018 « au point mort ». Après une récente tentative turque de relancer les pourparlers, l’Autriche a fait savoir mi-septembre qu’elle voulait mettre un terme définitif au processus d’adhésion d’Ankara.
• Ukraine. Le pays a déposé sa candidature le 28 février 2022, quatre jours après le début de son invasion par la Russie. Grâce à une procédure expresse, elle a obtenu le statut de candidat dès le 23 juin 2022 – « un temps record », note Yves Bertoncini. Malgré le conflit avec la Russie, qui complique le maintien d’institutions stables et d’une économie viable, et la corruption généralisée – l’Ukraine est classée 116^e pays sur 180 dans le baromètre mondial de la corruption –, la Commission estime que « le gouvernement et le Parlement ukrainiens ont démontré leur détermination à réaliser des progrès substantiels », en particulier dans le cadre institutionnel et la lutte contre l’influence des oligarques. L’ouverture officielle des négociations, recommandée par la Commission, doit encore être confirmée par les Etats membres.
• Moldavie. La candidature de la Moldavie est liée à celle de l’Ukraine et à la menace russe. La Moldavie fait aussi face à une sécession armée prorusse dans la région de la Transnistrie. Déposée en mars 2022, sa candidature a été officialisée en même temps que celle de l’Ukraine, en juin de la même année. La Commission recommande donc d’ouvrir l’étape des négociations d’adhésion pour les deux pays, après l’adoption de quelques mesures-clés.
• Géorgie. La candidature de la Géorgie, déposée en mars 2022, vient d’obtenir un avis favorable de la Commission, en attendant l’aval des Etats membres. Le rapprochement de Tbilissi avec le bloc européen est toutefois compliqué par les rapports ambigus qu’entretiennent le parti au pouvoir et le premier ministre actuel avec la Russie, alors même que la présidente, Salomé Zourabichvili, est une fervente supportrice de l’adhésion.

Si l’horizon pour les démarches d’adhésion à l’UE des trois anciennes républiques soviétiques paraissait encore très lointain il y a un an et demi, « l’invasion russe a provoqué un profond bouleversement », relève Yves Bertoncini. « Depuis la guerre en Ukraine, l’Union européenne réfléchit un peu moins de façon technocratique. On s’est rendu compte qu’il y a des intérêts géostratégiques à mettre dans la balance », constate Florent Marciacq.